以制度体系建设开创生态文明建设新格局

=　　党的十八届三中全会把握时代、实践和人民的新要求，就在新的历史起点上如何系统、有效、实效推进生态文明建设做出战略部署，强调深化生态文明体制改革，加快生态文明制度建设，建立系统完整的生态文明制度体系，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。这是生态文明建设里程碑上具有划时代意义的纲领性文件，它所确定的全面深化生态文明体制改革的时代背景、主攻方向、战略重点、推进方式和发展目标，形成了生态文明建设理论和政策的一系列新的重大突破，是美丽中国与生态文明建设的新蓝图、新路线，是又一次总部署、总动员，必将对社会主义生态文明建设产生重大而深远的影响。

　　美丽中国梦的新起点：全面深化生态文明体制改革

　　全会从全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求出发，从必须在新的历史起点上全面深化改革的总基调出发，从深化生态文明体制改革是全面深化改革的重要组成部分和战略定位出发，阐明了“中国梦与深化改革”，“美丽中国与生态文明体制”，“生态文明体制与生态文明制度”的关系，强化了五位一体社会主义建设事业总体布局和生态文明建设历史地位。全会指出，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。全面深化改革必须“加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”。加快发展社会主义生态文明，必须“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。

　　习近平总书记就全会决定向十八届三中全会作说明时指出：全会决定起草，突出了5个方面的考虑。一是适应党和国家事业发展新要求，落实党的十八大提出的全面深化改革开放的战略任务。二是以改革为主线，突出全面深化改革新举措。三是抓住重点，围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众呼声和期待，突出重要领域和关键环节。四是坚持积极稳妥，设计改革措施胆子要大、步子要稳。五是时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

　　准确把握、深刻领会十八届三中全会建设生态文明的精神及其实质，也应当是从这个思维和逻辑视角深化生态文明建设发展战略、发展路径、发展重点和发展目标的认识。按照“中国梦——深化改革——生态文明体制改革——生态文明制度——生态文明制度体系”的主线脉络深化生态文明建设使命观、方法论。即一，“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”； 二，全面深化生态文明体制改革是全面深化改革新举措；三，制度建设是生态文明体制改革的重点；四，制度体系建设是生态文明制度建设的系统措施；五，形成更加成熟更加定型的生态文明制度是关键环节改革上取得的决定性成果”。

　　生态文明制度建设是深化生态文明体制改革的核心

　　全会指出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。制度是人类社会为资源、权力、价值和利益分配而形成的各种规则总和，它可分为正式制度和非正式制度。前者具有强制性、阶段性特点，它的创新通过立法形式或即时完成；非正式制度具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特点，如伦理文化、约定俗成等。通过正式法律创新形式，可以把原来属于非正式制度的社会规范转化为正式的法律规范。

　　习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境，是建设生态文明、实现美丽中国梦的制度保障和路径选择。需要指出，加强生态文明制度建设，必然形成推动全社会进步的制度红利。

　　第一，法律制度是生态文明制度建设的根本保障。法律制度是指运用法律规范来调整各种社会关系时所形成的各种制度。生态文明制度建设，必须由法律制度实现对生态文明制度的根本保障。十八届三中全会指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。生态文明法律制度的建立，也应在完善生态立法、规范生态执法、严格生态司法、完善公众参与制度等方面，形成重大突破。以近日全国人大常委会五年立法规划公布为例，在68件立法项目中，修改土地管理法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法、核安全法等，有11项涉及生态文明建设。这表明，未来一段时期内，立法和法律制度建设将成为生态文明制度建设的硬性表征，生态立法进度将明显加快。

　　第二，政策机制是生态文明制度建设活的灵魂。全会针对我国生态文明建设过程中存在的问题，对生态文明制度建设提出了新思路、新部署，提出了加强生态文明制度建设的若干政策机制和管理举措。这其中，健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制，是全会所提出的完善生态文明政策机制制度的重大改革。我们应当高度重视政策机制制度在生态文明制度建设中的灵魂作用，以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化生态文明体制和制度改革，坚决破除一切妨碍生态文明建设的思想观念和体制机制弊端。

　　建立系统完整的生态文明制度体系是生态文明建设的落脚点

　　全会指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。这表明，全会把资源产权、用途管制、生态红线、有偿使用、生态补偿、管理体制等内容充实和强化到了生态文明制度体系中来。需要说明，党的十八大强调加强生态文明制度建设，指出保护生态环境必须依靠制度，提出了一系列涵盖体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度和环境损害赔偿制度等一系列生态文明制度。它们是生态文明制度体系建设十分重要的组成部分。

　　此外，法律制度体系建设要注意3个方面的问题：

　　一是科学立法体系。要确保生态文明建设有法可依，在指导思想上实现转变，努力推动生态文明建设立法从“生态环境保护要与经济发展相协调”原则向“生态环境保护优先”原则转变，切实改变生态保护从属于经济发展的被动地位。要加速实现从重点强调立法的数量和速度，向更加注重生态文明建设立法的质量和效果的转变。要把人民群众享有的环境权作为一种普遍权利，切实面对我国生态环境发展的严峻性，主动回应人民关切。

　　二是坚持依法行政执行体系。要整合执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。要建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

　　三是公正司法体系。要严惩生态环境违法犯罪行为，坚决维护生态安全。要严厉惩治国家工作人员玩忽职守、滥用职权行为。要完善环境公益诉讼，推进环境公益诉讼，维护人民群众环境基本权益。

　　这里着重就自然资源产权、用途管制、生态红线以及改革生态环境保护管理体制作阐述。

　　第一，健全自然资源资产产权制度。产权是所有制的核心。习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”全会要求，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

　　自然资源产权制度的关键是明晰自然资源产权，并通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用；资源性产品的价格应该包括两个方面：一是市场供求和资源稀缺程度所反映的产品的市场价格；二是资源性产品对生态系统影响所体现的生态价值。因此，“产权——产权制度——价格机制”也应当是健全自然资源产权制度的主线脉络。全会决定实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。其前提就是明晰自然资源产权。

　　第二，健全自然资源用途管制制度。它指的是由资源主管部门用科学的方法遵循科学的规律来规划资源用途，要求资源的所有者、使用者严格按确定的用途和条件使用资源的一种制度。习近平总书记指出，“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”。

　　第三，划定生态保护红线。生态红线是指为维护国家或区域生态安全和可持续发展，根据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定需实施特殊保护的区域。生态红线主要分为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区（脆弱区）和生物多样性保育区等。在传统意义上，生态红线更类似于发达国家的生态用地概念。全会指出，坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。习近平总书记高度重视生态红线建设，多次强调要牢固树立生态红线的观念。今年5月24日，习近平总书记在主持中央政治局第六次集体学习时强调，在整体谋划国土空间开发布局时，要牢固树立生态红线的观念，划定并严守生态红线。

　　第四，改革生态环境保护管理体制。全会指出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

　　改革生态环境保护管理体制，最重要的管理效能是要建立并完善适应生态文明建设新要求的环境管理体制，使环境管理从被动应对向主动防控转变，从控制局地污染向区域联防联控转变，从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。

　　学习贯彻十八届三中全会精神是一项重要而紧迫的政治任务。我们要立足推进生态文明、建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦这一历史使命，按照全会提出的加快生态文明制度建设的指导思想、目标任务、重大原则，将全会描绘的建立系统完整的生态文明制度体系建设的新蓝图、新论断、新举措，战略重点、主攻方向、工作机制，注重系统性、协同性，一项一项落到实处，兴起社会主义生态文明建设的新高潮，开创生态文明现代化建设新格局。

　　（作者：山东省生态文明研究中心主任、研究员）