建立系统完整的生态文明制度体系

　　建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，提出建设美丽中国的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。我们要认真学习、深刻领会，抓紧行动，用制度保护生态环境。

　　一、建设生态文明，必须建立生态文明制度体系

　　我们党一贯高度重视生态文明建设。多年来，大力推进生态环境保护，取得了显著成绩。但是，目前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻，已经成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患，生态产品成为当今中国最短缺的产品，生态差距成为我国最大的发展差距。我国当前面临的生态环境问题，有着自然的、历史的原因，但不得不承认，30多年经济快速发展及其部分领域和区域的盲目开发、无序开发、过度开发是主要原因，而改革不到位，体制不完善、机制不健全，则是更深层面的制度原因。

　　我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制。比如，市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用，在相当程度上、许多领域中，主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。一些地方政府采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资，带来产业转移的早熟，加剧了产能过剩，而产能过剩，是最大的资源浪费和环境破坏。税收和价格机制还难以有效抑制对资源及其资源性产品的过度需求，由于土地可以卖钱，各级地方政府对占用土地的需求几乎是无限大的，工业用地、水资源、能源等的价格偏低，占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，远远无法弥补生态价值。中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府承担的事权多于其财力，迫使其不得不圈地卖地融资，导致耕地和生态空间被过多占用。以CDP论英雄的政绩评价和干部任用办法，对造成生态环境破坏的缺乏制约和责任追究等，一定程度上也助长了破坏生态环境的行为。

　　我们已经建立了不少生态环境保护方面的制度，但不系统、不完整。源头上，没有建立起有效防范的制度。自然资源资产的产权制度还没有完整建立，许多全民所有自然资源资产的产权所有者不到位，用途管制在耕地方面落实较好，但没有扩展到占用其他自然生态空间。过程中，没有建立起严密监管的制度。对各地没有资源环境方面的警示和约束，一些地区在资源环境承载能力减弱后仍在过度开发；环境保护的制度不少，但在环境保护中居核心地位的污染物排污许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度还很不健全。后果上，没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导，没有追责。一些不法企业偷排、超排，甚至造成严重后果的，也只是象征性地交点罚款就可摆平，等等。

　　二、建设生态文明，必须建立源头严防的制度体系

　　源头严防，是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策。《决定》提出了7个制度，构建了源头严防的制度。

　　（一）健全自然资源资产产权制度

　　这是生态文明制度体系中的基础性制度。产权是所有制的核心和主要内容。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

　　（二）健全国家自然资源资产管理体制

　　我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。相关法律规定了全民所有水资源、森林、土地等自然资源所有权的代表者。但全民所有自然资源的所有权人不到位，所有权权益不落实；监管体制上没有区分作为部分自然资源资产所有者的权利与作为所有自然资源管理者的权力。随着自然资源越来越短缺和生态环境遭到破坏，自然资源的资产属性越来越明显，市场价值不断攀升，自然资源和生态空间的未来价值、对中华民族生存发展的意义越来越重大。健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。

　　（三）完善自然资源监管体制

　　国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。我国实行对土地、水资源、海洋资源、林业资源分类进行管理的体制，很容易顾此失彼。必须完善自然资源监管体制，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使全国960万平方公里陆地国土空间和所有海域国土空间的用途管制职责，对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度，对“山水林田湖”进行统一的系统性修复。

　　（四）坚定不移实施主体功能区制度

　　这是从大尺度空间范围确定各地区的主体功能定位的一种制度安排，是国土空间开发的依据、区域政策制定实施的基础单元、空间规划的重要基础、国家管理国土空间开发的统一平台，是建设美丽中国的一项基础性制度。各地区必须严格按照主体功能区定位推动发展，北京、上海等优化开发区域，要适当降低增长预期，停止对耕地和生态空间的侵蚀，开发活动应主要依靠建设用地存量调整解决；三江源等重点生态功能区和东北平原等农产品主产区，要坚持点上开发、面上保护方针，有限的开发活动不得损害生态系统的稳定性和完整性，不得损害基本农田数量和质量。自然价值较高的区域要实行禁止开发。要加紧编制完成省级主体功能区规划，健全财政、产业、投资等的政策和政绩考核体系，对限制开发区域和生态脆弱的扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

　　（五）建立空间规划体系

　　法律确定原则，规划划定界限。法律只能确定哪种自然空间必须实行用途管制，哪类国土空间必须限制开发或禁止开发，但具体边界必须通过空间规划来划定和落实。我国是世界上规划最多的国家，但多是计划经济留下来的产业规划、专项规划，符合市场经济原则的空间规划体系还没有建立起来。城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征，各类空间还没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当“老大”，没有形成统一衔接的体系。要改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。改革上级政府批准下级行政区规划的体制，改为当地规划由当地人民代表大会批准。增强规划的透明度，给社会以长期明确的预期，更多依靠当地居民监督规划的落实。在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位，在市县层面，要实现“多规合一”，一个市县一张规划图，一张规划图管100年。市县空间规划要根据主体功能定位，划定生产空间、生活空间、生态空间的开发管制界限，明确居住区、工业区、城市建成区、农村居民点、基本农田以及林地、水面、湿地等生态空间的边界，清清楚楚、明明白白，使用途管制有规可依。

　　（六）落实用途管制

　　自然资源和生态空间是我们中华民族永续发展的基础条件，无论所有者是谁，无论是优化开发区域还是限制开发区域，都要遵循用途管制进行开发，不得任意改变土地用途。我国已建立严格的耕地用途管制，但对国土范围内的一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指标后，就转向开发山地、林地、湿地湖泊等。我们知道，“山水林田湖”是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。砍了林，毁了山，就破坏了土地，山上的水就会倾泻到河湖，土淤积在河湖，水就变成了洪水，山就变成了秃山。一个周期后，水也不会再来了，一切生命都不会再光顾了。要按照“山水林田湖”是一个生命共同体的原则，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，不仅对耕地要实行严格的用途管制，对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间也要实行用途管制，严格控制转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少。

　　（七）建立国家公园体制

　　这是对自然价值较高的国土空间实行的开发保护管理制度。我国对各种有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，已经建立了比较全面的开发保护管理制度，但这些自然价值较高的自然保护地被“五马分尸”，一座山、一个动物保护区，南坡可能是一个部门命名并管理的国家森林公园，北坡可能是另一个部门命名并管理的自然保护区。这种切割自然生态系统和野生动植物活动空间的体制，使监管分割、规则不一、资金分散、效率低下，该保护的没有保护好。要通过建立国家公园体制，对这种碎片化的自然保护地进行整合调整。

　　三、建设生态文明，必须建立过程严管的制度体系

　　过程严管，是建设生态文明、建设美丽中国的关键。《决定》提出了5个制度，构建了过程严管的制度。

　　（一）实行资源有偿使用制度

　　使用自然资源必须付费，这是天经地义的。但我国资源及其产品的价格总体上偏低，所付费用太少，没有体现资源稀缺状况和开发中对生态环境的损害，必须加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。我国工业用地总量偏多，居住用地偏少，比例失调。原因之一是土地价格形成机制混乱，各地为招商引资，工业用地实际出售价格往往低于基准价，甚至零地价，为弥补工业用地上的亏空，居住用地屡屡被打造出“地王”，价格畸高。要建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，从源头上缓解房价上涨压力。同时，要通过税收杠杆抑制不合理需求。当代的价格机制难以充分体现自然资源的后代价值，当代人不肯为后代人“埋单”，必须通过带有强制性的税收机制提高资源开发使用成本，促进节约。要正税清费，实行费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。如，若对抽采地下水实行水资源税，就可以有效抑制过量开采地下水的行为。

　　（二）实行生态补偿制度

　　重点生态功能区保护生态环境就是保护和发展生产力，就是在发展，只不过发展的成果不是生产工业品和农产品，而是生态产品。生态产品生产者向生态产品消费者出售生态产品，理应平等交换、获得收入，这不是施舍或救助。生态产品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，中央政府和省级政府应该代表较大范围的生态产品受益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品，这就是生态补偿。所以，要完善对重点生态功能区的生态补偿机制。同时，对生态产品受益十分明确的，要按照谁受益、谁补偿原则，推动地区间建立横向生态补偿制度。如河北的张承地区，肩负着为北京、天津提供优质足量水资源的主体功能，京津两市就应该给予必要的补偿，并使之制度化。这样，才能使保护生态环境、提供生态产品的地区，不吃亏、有收益、愿意干。

　　（三）建立资源环境承载能力监测预警机制

　　资源环境承载能力是指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下，一定地域空间的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。水、土地等不宜跨区域调动的资源，以及无法改变的环境容量，是一种不以人的意志为转移的物理极限，不是靠价格机制能调节的。我国不少地区在现行发展方式下的经济规模和人口规模已经超出其资源环境承载能力极限，国土空间开发强度过高，生态空间和耕地锐减，大量开采地下水，污染物排放超出环境自净能力。建立资源环境承载能力监测预警机制，就是根据各地区自然条件确定一个资源环境承载能力的红线，当开发接近这一红线时，提出警告警示，对超载的，实行限制性措施，防止过度开发后造成不可逆的严重后果。

　　（四）完善污染物排放许可制

　　这是依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来，作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一种环境管理制度。排污许可制是国际通行的一项环境管理的基本制度，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯，我国台湾地区、香港地区都已对排放水、大气、噪声污染的行为实行许可证管理。我国在20世纪80年代末就提出建立污染排放许可制，但目前仍没有完全建立，立法层次低，许多还是政策性规定，地区之间很不平衡。排污许可制的核心是排污者必须持证排污、按证排污，实行这一制度，有利于将国家环境保护的法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处，有利于环保执法部门依法监管，有利于整合现在过于复杂的环保制度。要加快立法进程，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制。

　　（五）实行企事业单位污染物排放总量控制制度

　　总量控制包括目标总量控制和环境容量总量控制。前者如，根据国家“十一五”规划、“十二五”规划确定的主要污染物总量减排指标，分解落实到各省、自治区、直辖市，各省区市再分解到所辖的市，市再分解到县，市、县两级再分解到具体排污企业，同时，国家也对中央企业直接规定总量减排指标。后者如，我国大气污染防治法规定，在特定区域，由地方政府核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量。总体上看，我国目前还没有建立规范的企事业单位污染物排放总量控制制度，现在的总量层层分解，具有行政命令性质，不是法定义务，特定区域和特定污染物的总量控制，覆盖面窄。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，就是要逐步将现行以行政区为单元层层分解最后才落实到企业，以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制办法，改变为更加规范、更加公平、以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的总量控制制度。

　　四、建设生态文明，必须建立后果严惩的制度体系

　　后果严惩，是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施。《决定》分别对领导干部和企业个人，重点提出了2个方面的制度，构建了后果严惩的制度。

　　（一）建立生态环境损害责任终身追究制

　　这是针对领导干部盲目决策造成生态环境严重损害而实行的制度。我国生态环境的问题与不全面、不科学的政绩观及其干部任用体制有极大关系。一些地方为了一届任期的经济增长，不顾及资源环境状况盲目开发，尽管可能本届任期内实现了高增长，却造成了潜在的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。建立生态环境损害责任终身追究制，就是要对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导干部，终身追究责任，不能把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当，不负任何责任。要探索编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。

　　（二）实行损害赔偿制度

　　这是针对企业和个人违反法律法规、造成生态环境严重破坏而实行的制度。在国土空间开发和经济发展中不可避免会出现违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的行为。对这些破坏性的行为，要严惩重罚，加大违法违规成本，使之不敢违法违规。我国有关法律法规中对造成生态环境损害的处罚数额太少，远远无法弥补生态环境损害程度和治理成本，更难以弥补对人民群众健康造成的长期危害。要对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，让违法者掏出足额的真金白银，对造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

　　此外，《决定》在资源节约集约使用、退耕还林、耕地河湖休养生息、环保市场、环境保护管理制度、区域联动机制、国有林区经营机制和集体林权、环境信息公开等方面提出了改革要求。

　　只要我们坚决落实好《决定》提出的制度建设任务，落实到生态文明建设的行动中，落实到现代化建设的全过程，就一定能逐步改善我国的生态环境状况，早日建成资源节约型、环境友好型社会，建成美丽中国。